中信證券表示，在美國對外投資方面，備忘錄試圖加強對于美國對華投資的審查，但近年來美國政策界對類似措施的爭議較大，因此其政策優(yōu)先級也相對有限；外國對美投資方面，備忘錄提出美國將繼續(xù)保持對外資的“開放態(tài)度”，但將在關鍵技術等領域加強對來自中國的投資審查，這與近年來的現(xiàn)狀并無本質差異，難有超預期影響。
當地時間2月21日，特朗普簽署《美國優(yōu)先投資政策》備忘錄。綜合來看，需正確理解“總統(tǒng)備忘錄”的功能。與“總統(tǒng)行政令”和“國會法案”相比，“總統(tǒng)備忘錄”不具有法律強制性，更多用于表達傾向立場，不代表政策落地，我們認為此次備忘錄不代表中美雙向投資政策短期內已發(fā)生實質性變化，特別是預計不會影響當前全球資金對中國資產的關注。
總統(tǒng)備忘錄（Presidential Memorandum）是美國總統(tǒng)發(fā)布的一種行政指令，用于指導聯(lián)邦政府機構的政策執(zhí)行。與總統(tǒng)行政令（Executive Order）相比，總統(tǒng)備忘錄的形式更靈活，適用于內部指示或政策指導，并不帶有法律強制性，通常需要進一步的行政命令或立法來執(zhí)行。此外，從國會層面來看，2024年12月24日，美國眾議院中國委員會主席約翰·穆勒納爾（John Moolenaar）與眾議員安迪·巴爾（Andy Barr）曾提出限制涉華投資的《綜合對外投資國家安全法案》（COINS Act of 2024，HR 10559），但法案未在第118屆國會通過。盡管2025年2月11日穆勒納爾表示后續(xù)相關法案可能將重新提交國會，但特朗普團隊以及國會其他重要人物近期對此暫無表態(tài)，態(tài)度不明，推動力有限，優(yōu)先級不高，因此預計后續(xù)立法還需復雜的博弈與漫長的流程。綜合來看，我們認為此次備忘錄不代表中美雙向投資政策短期內發(fā)生實質性變化，特別是預計不會影響當前全球資金對中國資產的關注。
美國對外投資方面，備忘錄試圖加強對于美國對華投資的審查。但是，近年來美國政策界對類似措施的爭議較大，我們判斷其政策優(yōu)先級也相對有限，因此無需對該備忘錄表的內容過度解讀，不代表美國對華投資政策已發(fā)生實質性的轉變。
該備忘錄以所謂“國家安全”為名義要求加強對于美國對外投資的審查（即類似所謂的“reverse CFIUS”機制 ），文本變化包括三個方面：一是在關鍵行業(yè)的定義上，備忘錄在2024年10月拜登政府對華投資限制新規(guī)圈定的半導體、量子信息技術、人工智能系統(tǒng)這三大關鍵行業(yè)的基礎上，增加了對生物技術、高超音速、航空航天、先進制造、定向能等領域的關注；二是在投資限制的范圍上，此前拜登政府對于關鍵行業(yè)的對華投資限制豁免了公開市場證券投資，但備忘錄里將其納入后續(xù)關注范圍；三是在制裁清單上，可能進一步強化已有的禁投清單的執(zhí)行力度等。但是，我們仍需強調，備忘錄更多用于表達傾向立場，不具有法律強制性，后續(xù)是否落地尚屬未知，即使落地，其執(zhí)行方式執(zhí)行力度也存在很大變數。因此，無需對該備忘錄表的內容過度解讀，其不代表美國對華投資政策發(fā)生實質性的轉變。近年來美國屢次嘗試加強對華投資限制，但不論是行政層面還是立法層面進展并不順利，究其根源，主要在于投資限制的波及面較大，對美國自身各方利益影響明顯，但實際戰(zhàn)略效果卻又不明確，故推動意愿和優(yōu)先級均不足，與優(yōu)先級較高的對華科技遏制政策不可類比。目前來看，特朗普團隊和新一屆國會關鍵人物對此暫無表態(tài)，且白宮用大量篇幅宣傳該備忘錄為“鼓勵外國投資的同時保護國家安全”，相比于“加強限制”，“吸引投資”或才是特朗普政策更關注的目標。
外國對美投資方面，備忘錄提出美國將繼續(xù)保持對外資的“開放態(tài)度”，但將在關鍵技術等領域加強對來自中國的投資審查，這與近年來的現(xiàn)狀并無本質差異，難有超預期影響。
備忘錄提出美國將繼續(xù)保持對外資的“開放態(tài)度”，提出將通過“快速通道”機制簡化盟友對美投資審批，并加快超10億美元投資項目的環(huán)境審查，以推進“美國優(yōu)先”和制造業(yè)回流的目標。然而，對于來自中國的投資，備忘錄提出將加強美國外國投資委員會（CFIUS）的審查權限，試圖限制中國的關聯(lián)實體投資于美國的技術、基礎設施、醫(yī)療保健、農業(yè)、能源、原材料等戰(zhàn)略性行業(yè)。不過，近年來CFIUS對中國企業(yè)的投資審查已較為嚴格，特別是在相關敏感行業(yè)。因此，這與近年來的現(xiàn)狀并無本質差異，我們預計難有超預期影響。展望未來，中國企業(yè)在涉及美國本土企業(yè)競爭力強、工會勢力大、或戰(zhàn)略敏感行業(yè)的對美投資中，或仍可能面臨一定美國不合理的政策阻礙；而在市場化程度高、工會影響力較弱、本土企業(yè)競爭較少、且不涉及關鍵技術的領域，中國企業(yè)對美投資和赴美建廠或風險相對可控。
本文作者：楊帆S1010515100001、遙遠、危思安，文章來源：中信證券研究，原文標題：《海外政策｜如何理解特朗普的投資政策備忘錄？》
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